Nederland kan een bijdrage aan de vrede in de wereld leveren door inzet van vredeswerkers. De Raad van Kerken schrijft daarover aan minister Uri Rosenthal van Buitenlandse Zaken.
De brief sluit aan bij het beleid over het concept ‘Responsibility to Protect’, zoals het in veiligheidsresoluties van de Verenigde Naties is verwoord. Het gaat in dat concept om veiligheid en bescherming voor burgers. De overheid van een land is daartoe als eerste geroepen. Mocht de overheid van een land in die taak falen, dan is het een verantwoordelijkheid voor de wereldgemeenschap om daarin de mensen bij te staan. De kerken pleiten er voor om daarbij niet direct te grijpen naar militaire middelen. Er zijn in de regel voldoende andere middelen om veranderingen door te voeren, zoals drukmiddelen om tot een wapenstilstand te komen en andere politieke oplossingen. Geweld vergroot vaak de kloof, menen de kerken, die daarbij wijzen op de situatie in Ivoorkust en in Libië.
De kerken vragen de minister van Buitenlandse Zaken om een actieve rol te spelen bij de uitwerking van ‘the Responsibility to Protect’. ‘Wij denken hier bijvoorbeeld aan (…) een expertpool van snel inzetbare civiele experts met verschillende achtergronden die bij crisisbeheersingsoperaties van belang zijn’. En: ‘hier zouden wij ook willen pleiten voor het opzetten van een pool van ‘burgervredeswerkers’’.
Onderdeel van een beleid van conflictpreventie, menen de kerken, behoort te zijn een buitengewoon terughoudend en kritisch beleid inzake het verstrekken van exportvergunningen voor wapens.
De Raad van Kerken signaleert dat er in Noord-Afrika inmiddels duizenden mensen op de vlucht zijn geslagen als gevolg van het geweld. De meerderheid wordt opgevangen in de regio. Sommigen willen veiligheid zoeken in Europa. ‘Wij steunen (…) de oproep van de UNHCR en de ECRE (de Europese koepel voor vluchtelingenorganisaties) om de grenzen te openen voor vluchtelingen uit Libië, en daarmee niet louter Italië, het land van aankomst van de meeste vluchtelingen, te belasten’.
Hieronder volgt de letterlijke tekst van de brief en de bijlage.
Aan de Minister van Buitenlandse Zaken
Prof. dr. U. Rosenthal
Betreft: concept ‘Responsibility to Protect’
Geacht heer Rosenthal,
De kerken in Nederland hebben een lange traditie van betrokkenheid bij de problematiek van vrede, veiligheid en internationale verhoudingen. In dat kader heeft een interne beraadgroep van de Raad van Kerken zich beziggehouden met de analyse van het concept ‘Responsibility to Protect’, zoals het vorm begint te krijgen in het politieke krachtenveld, waarin Nederland participeert. De gebeurtenissen in onder ander Libië en Ivoorkust vormden de aanleiding om de nader onderbouwde visie in deze brief aan u te sturen. Graag leggen we u uit wat ons voor ogen staat. We zouden het op prijs stellen in een reactie te vernemen of de gedachtegang aansluiting kan vinden bij uw beleid en vanzelfsprekend zijn we ten allen tijde bereid om de consequenties van één en ander in een persoonlijk gesprek toe te lichten.
Op 15 april 2011 heeft de Raad van Kerken in Nederland gereageerd op de ontwikkelingen begin 2011 met de toen nog voornamelijk vreedzame omwentelingen die zich in een aantal landen in Noord-Afrika en het Midden-Oosten hebben voltrokken en zich nog steeds voltrekken. De protesten in Tunesië en Egypte hebben de kracht van geweldloos verzet laten zien en hoop en kracht gegeven aan protesten elders. Met name in Libië en Syrië loopt het echter anders en dreigen vele burgers vermalen te worden in de gewelddadige confrontaties tussen regeringstroepen en rebellen, terwijl we ook nauwlettend de ontwikkelingen in de andere Arabische landen blijven monitoren. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (VN) kon in de maanden maart en april 2011 vrij snel tot besluiten komen om het geweld tegen de burgerbevolking in Libië en ook Ivoorkust te veroordelen en de respectievelijke regeringen op te roepen dit geweld onmiddellijk te beëindigen.
De Raad van Kerken juicht het toe dat de Nederlandse regering in haar reactie op de VN resoluties in beide situaties het primaat van de VN onderschrijft als het gaat om de inzet van internationale drukmiddelen. De afgekondigde maatregelen om deze woorden kracht bij te zetten, berusten mede op basis van het concept van de ‘Responsibility to Protect’.
De Verenigde Naties heeft bij de ontwikkeling ervan onder andere de Wereldraad van Kerken uitgenodigd een bijdrage te leveren aan een ethische en theologische reflectie op het begrip. Ook Paus Benedictus XVI wees in de zomer van 2009 in zijn Encycliek “Caritas in Veritate” op de “gevoelde urgentie innovatieve vormen te vinden voor het in praktijk brengen van het principe van de verantwoordelijkheid om te beschermen”. De Raad van Kerken in Nederland voelt zich geroepen enkele kanttekeningen te maken bij de wijze waarop de ‘Responsibility to Protect’ de afgelopen maanden voor het eerst is toegepast, mede ook met het oog op de toekomst.
De invulling van het concept is nog volop in ontwikkeling. De Nederlandse regering wil daar een actieve bijdrage aan leveren, blijkens haar reactie op het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV-advies: “Nederland en de ‘Responsibility to Protect”). Opvallend is dat de regering daarin de aanbevelingen onbesproken laat die de AIV met betrekking tot de versterking van de eigen Nederlandse capaciteiten heeft gedaan. Door zelf voorbeelden te stellen kan Nederland de realisering van de benodigde internationale capaciteiten aanmerkelijk bevorderen. Gedacht kan hierbij worden aan de aanbeveling van de AIV om te komen tot “een expertpool van snel inzetbare civiele experts met verschillende achtergronden die bij crisisbeheersingsoperaties van belang zijn”. Ook wil de Raad van Kerken pleiten voor het opzetten van een pool van ‘burgervredewerkers’. Extra inspanningen zijn nodig om preventie te stimuleren en interventie te voorkomen. Een daadwerkelijke invulling geven aan ‘Responsibility to Protect’ betekent dus meer dan het bevorderen van een aantal tamelijk geïsoleerde maatregelen bij de VN. Het zal een integraal onderdeel moeten vormen van het Nederlands beleid. En dan niet enkel van het buitenlandbeleid maar ook van het economisch beleid, wapenhandel- en vluchtelingenbeleid.
De Raad van Kerken hoopt dat u – ook met het oog op toekomstig beleid – goed wilt overwegen hoe de bescherming van een ongewapende bevolking kan worden uitgevoerd en bevorderd en dat u in die overwegingen de visie van de kerken naar waarde zult willen schatten. In de bijlage wordt het advies nader uitgewerkt.
Met vriendelijke groet,
drs. Henk van Hout, drs. ing. Klaas van der Kamp,
voorzitter. algemeen secretaris.
Bijlage: Uitwerking Responsibility to Protect
UITWERKING RESPONSIBILITY TO PROTECT
‘Responsibility to Protect’ (R2P) betekent dat de primaire verantwoordelijkheid voor bescherming van de burgerbevolking bij de eigen overheid wordt gelegd. Deze heeft de plicht om voor de veiligheid van de bevolking in te staan en het recht op bestaan van volken en het recht op leven van burgers mensen en volken te beschermen. Mocht de overheid van een land in die taak falen, dan is op basis van de universele mensenrechten de wereldgemeenschap geroepen die beschermende taak mede uit te oefenen. In eerste instantie nog door de betreffende overheid te ondersteunen in het versterken van haar capaciteiten om haar eigen bevolking te beschermen en in de tweede instantie door deze verantwoordelijkheid van de nationale overheid over te nemen.
‘Responsibility to Protect’ is geen louter militair concept. We zien dat in Ivoorkust en Libië realiteit worden. Zowel de bevolking ter plaatse als de internationale gemeenschap zien geleidelijk de beschikbare militaire middelen als enige vorm van bescherming en verliezen het zicht op andere drukmiddelen, de noodzaak tot een wapenstilstand, onderhandelingen en het toewerken naar politieke oplossingen gaandeweg uit het oog. Vanuit een louter militair gezichtspunt is de enige uitweg een militaire overwinning van de ene partij over de andere. Zo is in Ivoorkust de winnaar van de presidentsverkiezingen langs militaire weg aan de hem toekomende positie geholpen. Het gebruik van geweld betekent echter, zeker in de situatie van een burgeroorlog, dat de tegenstellingen tussen bevolkingsgroepen die eerder één natie vormden, toenemen en steeds moeilijker te overbruggen worden. In een situatie van burgeroorlog is, nog minder dan in andere oorlogen, te onderscheiden tussen burger- en militaire doelen. Daardoor vallen talloze burgerslachtoffers.
Internationale militaire ondersteuning van de opstandelingen in Libië lijkt een kwestie van tijd zijn. Een ‘Responsibility to Protect’ die enkel de bescherming van burgers en uitdrukkelijk geen ‘regime change’ tot doel had, leidt al doende toch tot een afgedwongen machtswisseling. Deze geleidelijke verschuiving van een internationale verantwoordelijkheid om de burgerbevolking te beschermen naar een full scale militaire operatie om het regiem ten val te brengen zal het internationale draagvlak voor het nieuwe en met de nodige voorzichtigheid geïntroduceerde begrip niet ten goede komen. Iets waar de Nederlandse regering zich als internationaal pleitbezorger van het concept zorgen over zou moeten maken.
Dat geldt ook voor de rol van de regionale organisaties, met name de Arabische Liga en de Afrikaanse Unie, die een belangrijke plaats wordt toegekend in het R2P-concept en ook van doorslaggevend belang was bij de aanvaarding van de VN resoluties 1970, 1973 en 1975. Naarmate de strijd voortduurt blijkt deze echter steeds marginaler te worden en initiatieven van deze regionale organisaties of andere landen in de directe omgeving van Libië om tot politieke oplossingen te komen worden steeds minder serieus genomen.
Een ander nadeel van een vooral militaire interpretatie van de Responsibility to Protect zien we op dit moment ten aanzien van Syrië, waar, gezien de belangen van diverse permanente leden van de Veiligheidsraad en van de landen in de regio, de inzet van militaire middelen niet opportuun blijkt. Hier wreekt zich het feit dat de ontwikkeling van niet-militaire middelen zodanig is achtergebleven dat deze op dit moment nauwelijks beschikbaar blijken te zien. Oproepen om deze toch te ontwikkelen en in te zetten sorteren dan ook nauwelijks effect en andermaal moet de internationale gemeenschap met lege handen toezien hoe op massale schaal mensenrechten en mensenlevens worden geschonden.
Tegen de neiging om de ‘Responsibility to Protect’ primair militair in te vullen, pleit ook de grote terughoudendheid die we met betrekking tot militair geweld tegenkomen in het document van de Wereldraad van Kerken over de ‘Responsibility to Protect’:
“The responsibility to protect is first and foremost about protecting civilians and preventing any harmful human rights crisis. The international community’s responsibility is basically a non-military preventive action through such measures as the deployment of humanitarian relief personnel and special envoys, through capacity building and the enhancement of sustainable local infrastructure, and the imposition of economic sanctions and embargoes on arms, etc.“
(“De Responsibility to Protect betreft eerst en vooral de bescherming van burgers en het voorkomen van enige schadelijke mensenrechtencrisis. De verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap is in de kern een niet-militaire preventieve actie door middel van de inzet van humanitaire hulpverleners en special vertegenwoordigers, door capaciteitsopbouw en de ontwikkeling van een duurzame lokale infrastructuur en het opleggen van economische sancties, wapenembargo’s etc.”)
Deze nadruk op preventie en opbouw van lokale capaciteiten vinden we ook terug in de kabinetsreactie op het AIV-advies. Wij pleiten ervoor om dergelijke algemene beleidsvoornemens ook van toepassing te laten zijn op concrete conflictsituaties. Onze constatering is dat deze toepassing sterk achterblijft bij de ondersteunende pleidooien voor het algemenere concept en dat we daardoor telkens weer worden geconfronteerd met situaties waarin ogenschijnlijk geen andere oplossing meer mogelijk lijkt dan een militaire interventie. Bovengaand citaat werd in het document van de Wereldraad dan ook voorafgegaan door de constatering:
“if intervention occurs, it is because prevention has failed.”
Nu militaire interventie vanwege falen van preventie een wetmatigheid dreigt te worden, mag de regering het niet bij een dergelijke constatering laten, maar zal zij extra inspanningen moeten leveren om deze wetmatigheid te doorbreken.
Nederlandse capaciteiten voor de Responsibility to Protect
In haar reactie op het eerdergenoemde AIV-advies onderschrijft de Nederlandse regering de meeste aanbevelingen uit dit AIV-advies met betrekking tot de versterking van de capaciteiten van de Verenigde Naties en verschillende regionale organisaties met betrekking tot de Responsibility to Protect. Opvallend is echter dat de regering de aanbevelingen die de AIV met betrekking tot de versterking van de eigen Nederlandse capaciteiten (op de beleidsterreinen van ontwikkelingssamenwerking, mensenrechten, diplomatieke dienst en defensie[1]) doet, onbesproken laat. Naar onze overtuiging zou Nederland juist in haar rol als covoorzitter van de “Group of Friends van de Responsibility to Protect” een voortrekkersrol in deze moeten ambiëren.
Door zelf voorbeelden te stellen zou Nederland de realisering van de benodigde internationale capaciteiten aanmerkelijk kunnen bevorderen. We denken hier bijvoorbeeld aan de aanbeveling van de AIV om te komen tot “een expertpool van snel inzetbare civiele experts met verschillende achtergronden die bij crisisbeheersingsoperaties van belang zijn”. Hier zouden wij ook willen pleiten voor het opzetten van een pool van ‘burgervredewerkers’. Daarbij sluiten wij ons ook weer aan bij de aanbevelingen uit het eerder aangehaalde document van de Wereldraad van Kerken over de Responsibility to Protect:
“calls upon the international community and individual national governments to invest much greater resources and training for non-violent intervention and accompaniment of vulnerable peoples”
(“roept de internationale gemeenschap en afzonderlijke nationale regeringen op veel meer middelen en trainingen beschikbaar te stellen voor geweldloze interventies en voor de beschermende begeleiding van kwetsbare mensen”)
De uitgangspunten die wij in de genoemde beleidsnotities over ontwikkelingssamenwerking, mensenrechtenbeleid, de inrichting van de diplomatieke dienst en de reorganisatie van de Nederlandse krijgsmacht zien, betreffen echter niet de bescherming van burgers tegen extreme vormen van geweld, maar bovenal het economische eigenbelang van Nederland, waartoe zelfs in de grondwet verankerde principes zoals de bevordering van de internationale rechtsorde op worden teruggevoerd. We onderschrijven ook hier weer de opmerking in het advies van de AIV:
“dat juist aan preventie veel aandacht moet worden gegeven, ook in het beleid van het Westen en van de internationale gemeenschap als geheel. Als de juiste voorwaarden worden geschapen waaronder een vreedzame politieke, sociale en economische ontwikkeling van een samenleving mogelijk is en escalatie van conflicten kan worden voorkomen (…), zal de noodzaak om te interveniëren uiteindelijk minder groot zijn. Structurele internationale samenwerking is in dit verband van groot belang – niet alleen tussen staten, maar ook tussen civiele organisaties.”
Een daadwerkelijke invulling geven aan de Responsibility to Protect betekent dus veel meer dan het bevorderen van een aantal tamelijk geïsoleerde maatregelen bij de VN en zal integraal onderdeel moeten vormen van het Nederlands beleid. En dan niet enkel van het buitenlandbeleid maar bijvoorbeeld ook het economisch en vluchtelingenbeleid.
Wapenhandelbeleid
Onderdeel van een beleid van conflictpreventie behoort te zijn een buitengewoon terughoudend en kritisch beleid met betrekking tot het verstrekken van exportvergunningen voor wapens en daarmee verwante middelen aan derden. We voelen ons beschaamd dat in verschillende autoritair geregeerde landen mensen die opkwamen voor hun vrijheid door hun overheden bestreden zijn met wapens die democratisch geregeerde landen, waaronder ook Nederland, hun leverden. Deze wapenleveranties maken ons medeplichtig aan het leed dat over zoveel mensen gekomen is. Wij zijn daarom verheugd over de voorgenomen aanscherpingen in het wapenexportbeleid die staatssecretaris Bleker onlangs aankondigde en die te meer dringend is vanwege de aanstaande verkoop van veel Nederlands defensiematerieel.
Vluchtelingen
Het geweld in verschillende Noord-Afrikaanse landen heeft duizenden mensen op de vlucht doen slaan. De meerderheid van hen wordt momenteel opgevangen in de regio. Een klein deel van de mensen zoekt zijn toevlucht in Europa. De meeste Europese landen geven er echter blijk van deze mensen niet te willen opvangen en verwijzen naar opvang in de regio. De regio betekent in dit geval vooral Egypte en Tunesië, landen die het zelf momenteel politiek en economisch al zeer zwaar hebben, en desalniettemin reeds vele malen meer mensen hebben opgevangen dan zich momenteel in Europa melden. Wij steunen daarom van harte de oproep van de UNHCR en de ECRE (de Europese koepel van vluchtelingenorganisaties) om de grenzen te openen voor vluchtelingen uit Libië, en daarmee niet louter Italië, het land van aankomst van de meeste vluchtelingen, te belasten. Daartoe moeten tijdelijk de Dublin-afspraken terzijde worden geschoven. Wij sluiten ons graag aan bij het pleidooi van Vluchtelingen Werk om als Europese landen gezamenlijk via een tijdelijke beschermingsrichtlijn onze verantwoordelijkheid voor het welzijn van deze vluchtelingen te delen. Deze oproep houdt in dat ook Nederland een actieve bijdrage levert aan de ondersteuning van de opvang van vluchtelingen in de regio, en ook die in Europa.
Rechtvaardige Vrede
De kerken kennen een lange geschiedenis van bezinning op de vragen van oorlog, geweld en vrede. In die geschiedenis is een duidelijke tendens aanwijsbaar om, op basis van de ervaringen met het gebruik van geweld de afgelopen decennia en in navolging van het getuigenis van de zogenaamde vredeskerken, steeds meer vraagtekens te zetten achter de mogelijkheid en de aanvaardbaarheid van de inzet van geweld om vrede te bewerkstelligen. Daarom spreken de kerken verenigd in de Wereldraad van Kerken nu over ‘Rechtvaardige Vrede’ als
“a collective and dynamic yet grounded process of freeing human beings from fear and want, of overcoming enmity, discrimination and oppression, and of establishing conditions for just relationships that privilege the experience of the most vulnerable and respect the integrity of creation”
(“een gemeenschappelijk en dynamisch maar tegelijk geworteld proces om mensen te bevrijden van angst en noden, om vijandschap, discriminatie en onderdrukking te boven te komen en om voorwaarden in het leven te roepen voor rechtvaardige verhoudingen die voorrang geven aan de situatie van het meest bedreigde en aan respect voor de heelheid van de schepping”)
Juist deze dagen heeft de Wereldraad van Kerken tijdens zijn Internationale Oecumenische Vredesconvocatie in Kingston (Jamaica) een document over Rechtvaardige Vrede gepubliceerd waaruit we u tot besluit van deze notitie alvast de volgende paragraaf mee willen geven.
“On the Way of Just Peace the justifications of armed conflict and war become increasingly implausible and unacceptable. The churches have struggled with their disagreement on this matter for decades; however, the Way of Just Peace now compels us to move forward. Yet, to condemn war is not enough; we must do everything in our power to promote justice and peaceful cooperation among peoples and nations. The Way of Just Peace is fundamentally different from the concept of “just war” and much more than criteria for protecting people from the unjust use of force; in addition to silencing weapons it embraces social justice, the rule of law, respect for human rights and shared human security.”
(“Op Weg naar Rechtvaardige Vrede worden de rechtvaardigingen van oorlog en gewapende conflicten in toenemende mate ongeloofwaardig en onacceptabel De kerken hebben decennia geworsteld met hun onderlinge verschillen van mening hierover, maar de Weg van Rechtvaardigde Vrede verleidt ons verder te gaan. Daarbij is de veroordeling van oorlog niet genoeg; we moeten alles doen wat in onze macht ligt om gerechtigheid en vreedzame samenwerking tussen naties en volkeren te bevorderen. De Weg van Rechtvaardige Vrede verschilt fundamenteel van het concept “rechtvaardige oorlog” en behelst veel meer dan criteria om mensen te beschermen tegen een onrechtvaardige inzet van geweld; in aanvulling op het doen afleggen van wapens omvat het sociale rechtvaardigheid, een rechtsorde, erkenning van mensenrechten en gedeelde menselijke veiligheid.”)
We hopen dat dit programma van een rechtvaardige vrede ook de Nederlandse politiek mag inspireren. In ieder geval zullen we als Raad van Kerken in Nederland het beleid van de regering vanuit dit uitdagende programma blijven volgen.
Voetnoot: 1] Sterker nog: de aanbevelingen uit het AIV rapport met betrekking tot de Nederlandse capaciteiten zien wij in het geheel niet terug in de beleidsbrieven die de regering de afgelopen maanden over deze terreinen aan de Kamer heeft gezonden.
Foto’s:
Oorlogsmonument in Zelhem (Gelderland)
Kunstobject in Emmen (Drenthe)