Inleiding Werkdag 2 november

Door Hans Sondaal, ACVZ

Algemeen
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) is onafhankelijk en permanent adviescollege. Geeft gevraagd en ongevraagd beleids- en wetsadviezen aan regering en, gevraagd, aan parlement, over vreemdelingenbeleid en –recht, inclusief de uitvoeringspraktijk. In toenemende mate kennis-makelaar. Bv. voor de advocatuur, gemeenten.

Organisatie

  • Commissie. Tien leden. Interdisciplinaire samenstelling.
  • Secretariaat. Tien fte’s.
  • Subcommissies. Voorbereiding van adviezen.


Het adviesterrein, het vreemdelingenbeleid en het vreemdelingenrecht, is breed en kent een grote variëteit aan onderwerpen. Het omvat de toelating, het verblijf en de terugkeer, al of niet vrijwillig, van vreemdelingen.

Toelating ziet op zowel de reguliere binnenkomst in Nederland, bijvoorbeeld voor familiebezoek, vakantie of migratiedoeleinden (gezinsmigratie, arbeidsmigratie, kennismigratie) als op de binnenkomst als asielzoeker.

Bij verblijf komen onderwerpen aan de orde als inburgering en het illegalenbeleid, toezicht op en bewaring van vreemdelingen.

In relatie tot toelating, verblijf en terugkeer spreekt de ACVZ zich ook uit over onderwerpen als de opvang van asielzoekers, naturalisatie en nationaliteit en de ongewenstverklaring van vreemdelingen.

Sinds 2002 tot op de dag van vandaag bracht de commissie 62 beleidsadviezen uit en 56 wetsadviezen. Naast deze adviezen publiceert de commissie sinds kort zogeheten Signaleringen. Met behulp daarvan wil de commissie de nadruk leggen en de aandacht vestigen op een aantal actuele aspecten van het migratiebeleid. Tot nu toe heeft de ACVZ twee Signaleringen het licht doen zien (over: vermaatschappelijking in het vreemdelingenbeleid en gezinsmigratie).

Behoudens divers zijn de onderwerpen waarover de ACVZ adviseert, vaak ook politiek en maatschappelijk beladen. Migratie naar Nederland, in welke vorm dan ook, is geen aangelegenheid waarover eensluidend gedacht wordt. Het restrictieve en selectieve migratiebeleid staat daarom vrijwel constant ter discussie, zowel in het parlement als daarbuiten. De visies op het migratiebeleid staan vaak diametraal tegenover elkaar.

In dit spanningsveld opereert de ACVZ. Zij geeft invulling aan haar taak als onafhankelijk en deskundig adviesorgaan door vanuit een interdisciplinair perspectief een objectieve, verantwoorde en gedegen onderbouwde bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van het vreemdelingenbeleid en het vreemdelingenrecht, ter versterking van de nationale gedachtevorming en de rationalisering van het debat.

Werkprogramma
Commissie verricht haar werkzaamheden op basis van een werkprogramma dat jaarlijks wordt vastgesteld. Maar dat werkprogramma is niet in beton gegoten. Continu wordt bezien, of de actuele situatie aanpassingen vereist.

Over het werkprogramma wordt overlegd met bewindspersoon/ambtelijke top. Doel: waarborgen: politieke en beleidsmatige relevantie.

Daarnaast overleg met andere belanghebbenden. Betreft agenderende functie ACVZ en ziet op maatschappelijke relevantie en maatschappelijk draagvlak.

Methodiek

Beleidsadviezen
Beginnen met Verkennende notitie. Daarin feitelijke stand van zaken en weergave van opvattingen die leven bij politiek, wetenschap en de maatschappij. Behoeft goedkeuring van plenaire. Vervolgens wordt Startnotitie opgesteld. Daarin wordt de adviesvraag geformuleerd alsook mogelijke subvragen. De notitie gaat verder in op aanleiding en maatschappelijk belang; doel. Bevat een brede literatuurverkenning. Geeft de methodische aanpak aan (technieken van onderzoek; te raadplegen instanties en deskundigen) en de vereiste expertise (methodologisch en juridisch). Bevat een stappenplan. Eerst na goedkeuring van de startnotitie door de plenaire gaat een subcommissie van start.

'Meetlatten' zijn altijd:

  • de internationale regelgeving);
  • de Europese regelgeving;
  • het geldende nationale recht;
  • situatie in andere landen, voor zover relevant.

Wetsadviezen
Aard van deze adviezen leent zich niet voor de uitgebreide voorbereiding zoals ik die geschetst heb voor een beleidsadvies. Maar zo mogelijk worden elementen van de opzet en wijze van onderzoek gebruikt. De “meetlatten” die ik noemde worden uiteraard wel gebruikt. Een bijzondere meetlat bij de wetsadviezen vormen de Aanwijzingen voor de regelgeving. Dat wil zeggen dat de commissie wetsvoorstellen toetst aan noties als:

  • noodzaak (veronderstelt goede onderbouwing); 
  • effectiviteit (helpt regeling om beoogde doel te bereiken; is die uitvoerbaar; is die te handhaven en langs welke weg: bestuurs-, civiel- of strafrechtelijk; zijn er ongewenste neveneffecten; is er sprake van verstorende invloed op bestaande regelingen);
  • proportionaliteit (staat regeling in redelijke verhouding tot het gewenste doel; is die niet over de top).

Enkele beleidsadviezen
Graag ga ik nu in op enkele beleidsadviezen die de commissie vorig jaar en dit jaar heeft uitgebracht. Het gaat om adviezen die u, die met de voeten in de klei staat, zeker qua onderwerp zullen aanspreken. Ik zal bij de bespreking van die adviezen ook ingaan op de reactie van het kabinet.

Recht op een menswaardig bestaan
In maart 2012 heeft de ACVZ ongevraagd een advies uitgebracht onder de titel: ”Recht op menswaardig bestaan”, een advies over opvang en bijstand aan vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven.

Eén van de belangrijkste wettelijke maatregelen die de regering heeft getroffen om het restrictieve toelatingsbeleid vorm te geven, om illegaal verblijf te ontmoedigen, is de Koppelingswet van 1998. Deze wet koppelde de aanspraak van vreemdelingen op voorzieningen aan hun verblijfsstatus. Een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, is uitgesloten van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen en moet Nederland verlaten. Uitsluiting en uitzetting moesten dus hand in hand gaan en zouden het sluitstuk vormen van het vreemdelingenbeleid.

Toch werden gemeenten na de invoering van de Koppelingswet in de praktijk geconfronteerd met niet vertrokken, hulpbehoevende vreemdelingen zonder recht op voorzieningen. Veel gemeenten voelden zich op grond van hun algemene zorgplicht verantwoordelijk voor het welzijn van deze vreemdelingen en faciliteerden zogenaamde “bed-, bad- en broodregelingen”, meestal door subsidiëring van opvangprojecten van niet gouvernementele, veelal kerkelijke instanties.

Gemeenten zagen zich dus genoodzaakt een eigen lokaal opvangbeleid te voeren. Dat leidde tot bestuurlijke spanningen tussen de gemeenten en de rijksoverheid. In 2007 sloten de gemeenten in het kader van het Generaal Pardon met de rijksoverheid het Bestuursakkoord inzake het vreemdelingenbeleid.

Kern van dit akkoord was, dat de gemeenten met ingang van 1 januari 2010 de noodopvang van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen zouden beëindigen. De rijksoverheid zou op haar beurt de asielprocedure verbeteren en het daadwerkelijke vertrek van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen bevorderen.

Nu, zo’n zes jaar later, zijn er echter nog steeds gemeenten die noodopvang faciliteren. Zij noemen als belangrijkste reden, dat een effectief terugkeerbeleid nog steeds ontbreekt. Het adagium van de regering “wie geen recht op verblijf heeft moet en kan terug” gaat namelijk in de praktijk niet altijd op.

De praktijk van het niet toelaten en tegelijkertijd niet uitzetten van vreemdelingen en het onthouden van basisvoorzieningen aan deze groep mensen kan, vooral in de gevallen van vreemdelingen die aan hun vertrek willen meewerken, in strijd zijn met internationale normen die zien op de menselijke waardigheid. Een rechtvaardig beleid kan er naar de mening van de ACVZ niet toe leiden, dat in Nederland mensen moeten overleven zonder basisvoorzieningen en in situaties waarin van een menswaardig bestaan geen sprake is.

Daarom heeft de commissie aanbevelingen gedaan die beogen de scherpe kanten van de uitwerking van de Koppelingswet te mitigeren. Zij heeft aanbevolen om uitgeprocedeerde vreemdelingen die meewerken aan hun vertrek opvang te blijven bieden ook als zij er niet in slagen dat vertrek binnen de wettelijke vertrektermijn te realiseren. Daarnaast heeft de commissie de regering opgeroepen om bij verzoeken om voorzieningen in de uitvoeringspraktijk recht te doen aan Europese en internationale verplichtingen en om daarom aan kwetsbare vreemdelingen opvang en andere voorzieningen te bieden. Het kan daarbij in individuele gevallen ook gaan om vreemdelingen die niet meewerken aan hun vertrek. Voor minderjarige vreemdelingen zou de Koppelingswet niet van toepassing moeten zijn. Zij zouden samen met hun gezinnen altijd een dak boven hun hoofd moeten hebben.

De reactie van het kabinet op de aanbevelingen was niet bijzonder bemoedigend. Het vindt het onwenselijk om de geboden opvang niet te koppelen aan een vooraf bepaalde termijn. Dat zou elke stimulans bij de vreemdeling wegnemen om snel zijn vertrek te realiseren. Verder is het onder bepaalde voorwaarden al staand beleid, dat uitgeprocedeerde vreemdelingen opvang dan wel andere voorzieningen worden geboden en is het beleid geborgd dat iemand niet op straat terecht hoeft te komen. Minderjarige kinderen komen, aldus de regering, niet in een humanitaire noodsituatie terecht. Meer in het algemeen is de regering van mening, dat er zo weinig mogelijk uitzonderingen gemaakt moeten worden op het koppelingsbeginsel. Het is in de ogen van de regering de verantwoordelijkheid van de ouder of de verzorger van de minderjarige om te werken aan het vertrek uit Nederland. Daarbij past niet, dat een minderjarige rechten krijgt die uitsluitend gebaseerd zijn op zijn leeftijd en die weer vervallen als hij meerderjarig wordt. Het koppelingsbeginsel is een bewuste keuze die als onderliggende gedachte heeft, dat het vreemdelingenbeleid gericht moet zijn op het ontmoedigen van illegaal verblijf. Tegen die achtergrond kan de overheid illegaal verblijf niet faciliteren door illegale vreemdelingen in staat te stellen om verstrekkingen en uitkeringen te krijgen zonder een toets op de rechtmatigheid van hun verblijf.

Maar: de aanbevelingen krijgen hebben wel de steun van het maatschappelijk veld gekregen. En: volgens nieuwsberichten heeft het Europees Comité voor Sociale Rechten van de Raad van Europa kennelijk beslist, dat Nederland moet voorzien in de basisbehoeften van illegalen. Er lijken toch wat gaatjes geschoten te worden in het “koppelingsbastion”. Denk ook aan CRvB.

Verloren Tijd
In maart 2013 heeft de ACVZ een advies uitgebracht onder de titel “Verloren Tijd” over de dagbesteding in de opvang voor vreemdelingen. In dit advies constateert de commissie dat een niet te verwaarlozen aantal vreemdelingen nog altijd langdurig in de opvang verblijft. Voor de meeste onder hen is gedwongen nietsdoen de dagelijkse praktijk. De mogelijkheden om betaald werk te verrichten zijn beperkt. Ook het doen van vrijwilligerswerk buiten de opvang blijkt moeilijk te regelen. Wat overblijft zijn eenvoudige klusjes in de opvang, maar het aanbod daarvan blijft achter bij de vraag en sluit niet aan bij de behoeften van de vreemdeling in de opvang. Voor volwassen bewoners zijn er bovendien nauwelijks mogelijkheden om onderwijs te volgen en is er geen structureel aanbod van recreatieve mogelijkheden.

Het langdurige nietsdoen in de opvang leidt ertoe dat de vreemdelingen die daar verblijven alsmaar passiever worden. Ze trekken zich terug, leiden een steeds geïsoleerder bestaan en beschouwen hun situatie na verloop van tijd als uitzichtloos. Zowel de bewoners als de mensen die in de opvang werken, wijzen erop dat naast de voortdurende verblijfsonzekerheid het gedwongen nietsdoen een belangrijke oorzaak is voor de constante stress die wordt ervaren. Bovendien zijn de bewoners na verloop van tijd niet langer in staat na te denken over mogelijkheden om verandering in hun situatie te brengen. Uitgeprocedeerde vreemdelingen die langdurig in de opvang hebben verbleven, zijn nog maar moeilijk tot terugkeer te bewegen. Ook hun integratie na eventuele vergunningverlening verloopt moeizaam. De huidige praktijk ondermijnt dus niet alleen de gezondheid van de bewoners, maar ondergraaft ook een belangrijke doelstelling van het opvangbeleid, namelijk dat vreemdelingen effectief meewerken aan hun asielprocedure dan wel vertrek.

Daarom adviseert de commissie om tijdelijk als proefproject een aantal maatregelen te nemen waardoor vreemdelingen meer activiteiten kunnen ondernemen. Zo zou het voor asielzoekers bestaande recht op educatie, ontwikkeling en deelname aan recreatieve activiteiten ruimer moeten worden ingevuld en zou dit recht ook moeten gelden voor uitgeprocedeerde vreemdelingen die in de vrijheidsbeperkende locatie of gezinslocatie verblijven. Voor alle vreemdelingen in de opvang zou een beperkt aantal kortlopende trainingen beschikbaar moeten zijn, waarin vaardigheden worden ontwikkeld die passen binnen het verwachte toekomstbeeld, te weten toelating of terugkeer. Verder zouden vreemdelingen beter voorgelicht moeten worden over wat zij wel kunnen doen en zouden zij vrije toegang tot internet moeten krijgen, zodat zij goed op de hoogte kunnen blijven van ontwikkelingen in hun land van herkomst. Een evaluatie van dit proefproject zou moeten uitwijzen, of daarmee de gezondheid en zelfredzaamheid van de vreemdelingen wordt bevorderd en tevens of de effectiviteit van het beleid ermee wordt vergroot.

Het kabinet heeft kritiek geuit op het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het onderzoek van de ACVZ, en is van mening dat er in Nederland beslist sprake is van humane opvang. Verder worden uitdrukkingen gebezigd zoals “dat is al praktijk” en “bezien of nog meer kan worden gedaan”. Toch wordt er positief aangekeken tegen de aanbevelingen en is het COA al bezig om waar mogelijk de voorgestelde verbeteringen te realiseren. En tot mijn vreugde las ik gisteren in de Volkskrant dat de Directeur van het COA ook van mening is, dat asielzoekers de gelegenheid moeten krijgen om in en buiten de opvang activiteiten te ontplooien.

Het addertje in het gras –en dat is natuurlijk ook het gevolg van de aanbeveling om als proefproject enkele maatregelen te nemen- vormt wat mij betreft het voornemen van de regering om na te gaan, of het activeren van vreemdelingen in gezinsbeperkende locaties en in de vrijheidsbeperkende locatie daadwerkelijk bijdraagt aan het stimuleren van zelfstandige terugkeer.

Vreemdelingenbewaring of een lichter middel?
Eind mei van dit jaar bracht de ACVZ een Advies uit onder de titel “Vreemdelingenbewaring of een lichter middel?” over de besluitvorming bij inbewaringstelling van vreemdelingen. Dit advies gaat niet over het regime van bewaring. Daar hebben anderen al onderzoek naar gedaan, bijvoorbeeld de Nationale Ombudsman. De ACVZ meende meerwaarde te hebben door te kijken naar de besluitvorming omtrent vreemdelingenbewaring en naar alternatieve maatregelen. De belangrijkste conclusie was dat vreemdelingenbewaring een ingrijpend middel is, dat slechts als uiterste middel mag worden ingezet. Hoewel de commissie meent, dat de laatste jaren beter invulling wordt gegeven aan het ultimum remedium karakter van de maatregel, constateert zij toch verschillende juridische, beleidsmatige en praktische knelpunten. In de praktijk blijken de kennis, de tijd en de middelen te ontbreken om te waarborgen, dat het opleggen van vreemdelingenbewaring als laatste middel wordt ingezet. Ook het juridisch kader biedt weinig houvast om dit uitgangspunt te garanderen. Tenslotte bestaan er in de praktijk prikkels die afbreuk doen aan de waarborging van bewaring als laatste middel.

Op grond van haar bevindingen heeft de commissie een aantal aanbevelingen geformuleerd. De belangrijkste noem ik u.


Investeer in de voorkant van het proces, investeer in de opleiding van de Hulpofficier van Justitie, in de tijd die voor hem beschikbaar is en in de technische middelen die hem ten dienste staan. Deze aanbeveling wordt overgenomen als het gaat om de beschikbaarheid van hulpofficieren. Uit de reactie van het kabinet valt niet af te leiden, of de functie van Hulpofficier van Justitie meer aandacht zal krijgen als apart specialisme binnen de politie en dat er geïnvesteerd zal worden in de opleiding.


Zorg er beleidsmatig voor dat de Vreemdelingenpolitie niet wordt afgerekend op het aantal opgelegde bewaringsmaatregelen, maar op de goede afhandeling van de dossiers. Volgens de staatssecretaris is dit reeds het uitgangspunt.

Leg in de regelgeving duidelijk vast, dat vreemdelingenbewaring niet kan worden opgelegd als andere afdoende, maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast.

Leg beleidsmatig het uitgangspunt vast dat vreemdelingenbewaring een uitzonderingsmaatregel is. De staatssecretaris neemt deze aanbevelingen over.

Blijf zoeken naar alternatieven. Kijk naar ervaringen die elders worden opgedaan met case management, kijk naar de ervaringen van een organisatie als Bridge to Better. Ook deze aanbeveling is overgenomen.

Wat betreft dit onderwerp en vermoedelijk ook andere geldt naar mijn mening het gezegde “the proof of the pudding is in the eating”.

Waar een wil is, maar geen weg
In juli van dit jaar bracht de ACVZ een Advies uit onder de titel “Waar een wil is, maar geen weg” over de toepassing van het beleid voor vreemdelingen die buiten hun schuld niet zelfstandig uit Nederland kunnen vertrekken.

Het advies heeft betrekking op vreemdelingen die zijn uitgeprocedeerd en die Nederland moeten verlaten, maar dat niet kunnen zonder dat zij daar iets aan kunnen doen in welk geval zij in aanmerking kunnen komen voor een buitenschuldvergunning.

De commissie is met dit advies gekomen omdat veel mensen het idee hebben dat het bijna onmogelijk is om een dergelijke vergunning te krijgen. Daarom is de commissie gevraagd om uit te zoeken hoe het buitenschuldbeleid in de praktijk werkt.

Om een buitenschuld vergunning te krijgen moet de vreemdeling thans aan een aantal voorwaarden voldoen. De belangrijkste zijn:

- de vreemdeling moet zelf alles in het werk hebben gesteld om te vertrekken (door reisdocumenten te vragen aan de ambassade van zijn land van herkomst of door op een andere manier documenten te achterhalen );

- de vreemdeling moet de bemiddeling van de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) hebben ingeroepen als zijn ambassade niet meewerkt en die bemiddeling moet zonder resultaat gebleven zijn;

- DT&V moet op grond van alle feiten en omstandigheden hebben vastgesteld, dat er inderdaad sprake is van een buitenschuldsituatie in welk geval deze de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND) adviseert om de vreemdeling een buitenschuld vergunning te verlenen.

Op grond van het onderzoek dat de ACVZ verricht heeft komt zij tot de volgende conclusies:

- er is geen reden om het buitenschuldbeleid uit te breiden tot andere doelgroepen; uit dossieronderzoek is niet gebleken dat aan vreemdelingen die aan de voorwaarden voldoen geen buitenschuldvergunning is verleend;

- de buitenschuldprocedures duren vaak bijzonder lang;

zaken zijn niet duidelijk zoals de aard van de bemiddeling van DT&V, de manier waarop een vreemdeling kan aantonen alles geprobeerd te hebben om zelfstandig te vertrekken, vooral als de ambassade niet wil bevestigen dat de vreemdeling zich daar gemeld heeft voor documenten;

- niet duidelijk is hoe DT&V tot zijn advies komt; wat wordt eigenlijk bedoeld met “alle feiten en omstandigheden van de zaak”?

Op grond van deze conclusies oordeelt de ACVZ dat het buitenschuldbeleid gehandhaafd kan blijven, maar dat dit beleid moet worden verduidelijkt en op een andere wijze moet worden uitgevoerd. De commissie doet daartoe enkele aanbevelingen waarvan de belangrijkste zijn:

- DT&V zou preciezer moeten aangeven welke documenten de vreemdeling moet zien te achterhalen;

- in het beleid zou duidelijker omschreven moeten worden, wanneer wel en wanneer geen sprake is van een buitenschuldsituatie;

- de IND zou een buitenschuldvergunning moeten verlenen als de vreemdeling na een jaar buiten zijn schuld nog geen reisdocument heeft kunnen overleggen.

De ACVZ heeft concrete tekstvoorstellen geformuleerd om haar adviezen in de regelgeving gerealiseerd te zien.

Blijkens de koepelbrief van 13 september jl. van staatssecretaris Teeven neemt het kabinet veel van de aanbevelingen van de ACVZ over. Twee belangrijke aanbevelingen halen het niet. De eerste is, dat de staatssecretaris niet van plan is de sinds 9 december 2010 bestaande praktijk te wijzigen die inhoudt dat buitenschuldaanvragen worden afgewezen als niet is gebleken dat cumulatief aan de eerste drie voorwaarden voor verlening van de vergunning is voldaan. De tweede aanbeveling die het niet haalt, is die dat een vergunning verleend wordt als de vreemdeling na twaalf maanden geheel buiten zijn schuld geen (vervangend) reisdocument heeft weten te bemachtigen.

Staatloosheid
De ACVZ hoopt deze maand een advies uit te kunnen brengen over staatloosheid. Dit advies is in feite een pendant van het advies over het buitenschuldbeleid. Het buitenschuldbeleid staat open voor vreemdelingen die wel een nationaliteit hebben, maar desondanks geen steun krijgen van hun land en daar niet naar kunnen terugkeren. Het gaat dan om vreemdelingen die de facto staatloos zijn. In het advies over staatloosheid gaat het om vreemdelingen die de iure staatloos zijn. D.w.z. om personen die door geen enkele staat als onderdaan worden beschouwd krachtens zijn wetgeving en de toepassing ervan. Staatloosheid als het tegendeel van nationaliteit.

Naar het zich laat aanzien, zal de commissie het kabinet adviseren om te komen tot een vaststellingsprocedure die toegankelijk moet zijn voor iedere vreemdeling die zich op Nederlands grondgebied bevindt. De commissie komt tot de conclusie dat de registratie in de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) van het ontbreken van een nationaliteit onvoldoende is om te kwalificeren als vaststelling van staatloosheid.

De erkenning als staatloze zal naar de mening van de commissie moeten leiden tot de verlening van een verblijfsvergunning anders dan een buitenschuld vergunning.

Ik laat het hier bij. Binnenkort zult u het hele advies kunnen lezen.

Hartelijk dank voor uw aandacht. Ik wens u veel succes met uw werk voor de zich in Nederland bevindende vreemdelingen.



Foto: Greetje Witte. Forumdiscussie met vertegenwoordigers van de kerken. Van links naar rechts: Paul The, Arjen Plaisier, Arend van de Venis en Victor Scheffers. 

Raad van Kerken in Nederland
Koningin Wilhelminalaan 5
3818 HN AMERSFOORT

Facebook Twitter LinkedIn
phone033-4633844
emailrvk@raadvankerken.nl